图：推动经济社会高质量增长，眼下可以先改革劳动力二元结构，改革城乡户籍制度，如果户籍不再区分城镇和乡村，进城农民就可以安心购房，对住宅带来大量的需求。

　　目前中国房地产持续调整，宏观税负持续下降，地方财政矛盾加剧，债务风险上升。谋划新一轮财税改革要着力解决一些难点问题，为缓解当前的财政困难状况和实现2035年远景目标提供制度保障。

　　改革开放以来，中国经历了两轮财税体制改革：最重要的一次是1994年，奠定了现行的财税体制基础；2013年十八届三中全会总结了预算管理的做法，形成了透明规范的预算管理制度，并把财税体制提高到治国理政的高度。

　　新一轮的财税体制改革应当在前两轮改革的基础之上，面向未来还需要面对当前的一些实际问题，具体来讲是五个方面：

　　如何提高财政收入占比？

　　2018年财政收入占GDP比重为28%-29%，自2019年开始推行大规模减税降费政策，到2023年这一比重降到26%。其中，税收占GDP的比重仅为14.3%。中国26%的比重低于同等收入国家30%左右的水平，更低于发达国家35%以上的比重。这也意味着，中国计划2035年要进入中等发达国家，势必应当提高国家财政收入的比重。目前中国已进入中度老龄化，2035年将进入重度老龄化，没有足够的财政资源是难以应对的。

　　进入老龄化社会的发达国家都逐步提高了国家财政收入的比重，但是减税容易增税难。在目前的经济状况下尤为困难。

　　如何增加全国财政收入？

　　全国财政收入中除税收收入之外，最大项是社会保障基金收入和土地出让金收入。但这两项收入增加的可能性不大，社会保障基金收入目前略多于11万亿元（人民币，下同），其中包含2.5万亿元一般公共预算补贴，已经难以持续了。而提高城镇基本职工养老保险缴费标准的可能性很低，最应该做的是推出延迟退休政策，减少对社保基金的压力，提高可持续性。

　　虽然房地产市场逐步走出下行周期，但土地价格不可能大幅度抬升。增加政府财政收入主要是靠税收，最可能增加的是增值税，中国的企业所得税标准税率为25%，大致相当于国际平均水平，美国现在降到21%。提高税率的空间不大，但是清理过多碎片化的优惠政策，有可能提高企业所得税收入。

　　中国的个人所得税占财政收入比重虽有提高空间，但是存在结构性的弱项，改革起来十分难。2019年通过的《个人所得税法》是综合与分类相结合的税制，没能改为综合税制，综合税部分有五项专项扣除，加了五项专项扣除之后本来应当降低基本扣除额，但是基本扣除额反而从3500元提高到5000元，高于全社会平均工资。所以，个人所得税纳税人的数量非常有限，不超过总人口的5%。

　　相比之下，美国个人所得税是综合税制按家庭报税，有任何收入都需要报税，而且需要报送家庭的情况，基本扣除额3300美元，只相当于全国家庭平均收入的10%。因此，报税人口占全部人口的90%以上，缴税人口占55%左右。

　　目前中国增值税设置了13%的基准税率，还有9%和6%的两档照顾税率。1994年中国引入增值税的时候采取的是生产性增值税，就是设备和厂房不能进入抵扣项。2012年开始试点，转向了消费型增值税，也就是说设备和厂房、办公楼可以抵扣。2016年完成增值税的转型，同时采取增值税收入的五五分成。这使得留抵退税变得困难。为什么？因为欠发达地区一个生产项目，需要购买的设备主要来自发达地区，在设备供应地收到了增值税，但是到不发达地区去留抵退税，可能好几年不但没有增值税收入，还要赔钱，所以很难。

　　2019年国务院出台政策，增值税留抵退税地方分担50%的部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按照增值税分享额占地方分享总额的比重分担，初步解决了这一难题。但是2022年实行特殊政策，小微企业的期末留抵退税全部由中央负担。目前期末留抵余额已经基本退出，未来可以考虑将增值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并坚决遏制预缴税做法，企业的税负感不会明显增加。

　　如何为地方设置适合税种？

　　2013年十八届三中全会提出“结合税制改革考虑税种属性进一步理顺中央和地方收入划分”。但十年过去了，基本上没有设立适合地方的税种。眼下在讨论如何设立地方税种的时候，需要优先考虑税收的属性。

　　2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》，除明确增值税留抵退税分担机制外，还提出后移消费税征收环节并稳步下放地方。

　　消费税主要是四大项，即烟、酒、车辆、燃油。其中，烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售，不利于矫正负外部性。中国的消费税是特别消费税，不同于有的国家例如美国的消费税（实际是销售税）。2019年提出后移消费税征收环节并稳步下放地方到现在没有明显进展，估计原因就是如何处理上述难题。

　　房地产税从属性上看最适合作为地方税的税种，房地产税是按照房地产市场价值作为税基按年征收，税率通常在1%左右。而且给自住房一定限额的免税，还有一个正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要缴纳更多的房地产税，对炒房客有抑制作用。

　　2003年十六届三中全会提出征收物业税，实际就是房地产税。随后在上海和重庆开展试点，但是并没有在全国推出，2013年十八届三中全会又提出加速房地产税立法，并适时推进改革。二十几年过去了到现在仍未推出，主要的原因仍旧是处理好各方面的利益关系。目前房地产市场低迷正处于去库存阶段，适时推进房地产税改革更加困难。

　　如何平衡央地财政关系？

　　当前情况下，中央到地方财政都比较困难，尤其是一些基层政府，机构运行的经费都不足。数据显示，2023年中央财政一般公共预算收入近10万亿元，地方本级收入11.7万亿元，两者相加为21.7万亿，地方财政收入占比54%，中央占比46%。中央对地方的转移支付是多少？10.3万亿，也就是说中央给地方转移支付比自己的全部收入还多，有一部分是靠赤字融资转移给地方。

　　从国际比较来看，成熟的市场经济国家，中央财政收入一般占比60%以上，中国显然偏低；成熟市场经济国家中央支出占比普遍在50%以上，中国的中央支出占比不足12%。出现这样的情况主要是中央和地方事权划分不合理，一些本来应由中央承担的事权确定为地方事权，或者中央和地方共同事权。

　　2023年共同事权转移支付是3.67万亿元，是中央对地方转移支付的最大项。涉及全国统一市场的事权下放给地方管理，当地为了自身的利益常常放松管理。社会养老保险事关全国统一劳动力市场，应当作为中央事权。虽然2022年提出了加快全国统筹，但目前仍处于过渡阶段，最终需要过渡到中央统收统支统一管理。

　　下一步财政改革的方向，应该提高中央支出占比，将不应下放到地方的事权收上来，由中央直接管理。

　　如何调整现有财政政策？

　　当前的经济形势正面临居民和企业预期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足等一系列挑战。下一步需要适时调整预算增加赤字，笔者认为，全国财政赤字率应当提高三个百分点以上，按今年GDP预计规模赤字应当增加4万亿元以上。

　　增加的财政收入一部分可以用于对中低收入家庭阶段性的直接补贴，目前“金税四期”已经上线运行，可以比较清晰地得知各个家庭收入状况，中央财政补贴资金可以直达。

　　地方财政也可以增加1万亿左右的赤字，按照《预算法》地方赤字需要通过发行一般债弥补。一般债融资的收入可以全部用于偿还对企业的欠资，结合坚决遏制地方收过头税和乱收费，可以提振企业的信心，推动民间有效投资。

　　当然，最重要的还是进行体制改革，推动经济运行机制转换。目前影响经济社会高质量增长的主要障碍，是城乡二元结构。眼下改革土地二元结构相对来说更为困难，可以先改革劳动力二元结构，也就是改革城乡户籍制度。如果户籍不再区分城镇和乡村，目前约2亿进城农民就可以安心消费，安心购房，安心就业，可以提高他们30%的实际消费，也会对住宅带来大量的需求。